《 特色小(xiǎo)鎮規範健康發展導則》提出：擁有相應資源禀賦地區(qū)可(kě)着重發展文(wén)化旅遊等類型特色小(xiǎo)鎮
國(guó)家發展改革委、自然資源部、文(wén)化和旅遊部等十部門近日聯合印發的《 特色小(xiǎo)鎮規範健康發展導則》（以下簡稱《導則》）提出，擁有相應資源禀賦地區(qū)可(kě)着重發展商貿流通、文(wén)化旅遊、體(tǐ)育運動及三産融合類特色小(xiǎo)鎮。《導則》明确，在建設邊界方面，規劃用(yòng)地面積上限原則上不多(duō)于5平方公裏，文(wén)化旅遊、體(tǐ)育運動及三産融合等類型特色小(xiǎo)鎮規劃用(yòng)地面積上限可(kě)适當提高。在空間功能(néng)方面，特色小(xiǎo)鎮應在聚力發展主導産業的基礎上，推進生産生活生态“三生融合”、産業社區(qū)文(wén)化旅遊“四位一體(tǐ)”。疊加文(wén)化功能(néng)，挖掘工業文(wén)化等産業衍生文(wén)化，建設展示整體(tǐ)圖景和文(wén)化魅力的公共空間，賦予獨特文(wén)化内核及印記，推動文(wén)化資源社會化利用(yòng)。疊加旅遊功能(néng)，促進産業與旅遊相結合，寓景觀于産業場景，增加景觀節點和開敞空間，實現實用(yòng)功能(néng)與審美功能(néng)相統一。在質(zhì)效水平方面，文(wén)化旅遊類特色小(xiǎo)鎮年接待遊客量原則上不少于50萬人次。《導則》要求，文(wén)化旅遊類特色小(xiǎo)鎮建設，要着眼以文(wén)塑旅、以旅彰文(wén)，創新(xīn)發展新(xīn)聞出版、動漫、演藝、會展、研學(xué)等業态，培育紅色旅遊、文(wén)化遺産旅遊、自然遺産旅遊、海濱旅遊、房車(chē)露營等服務(wù)，打造富有文(wén)化底蘊的旅遊景區(qū)、街(jiē)區(qū)、度假區(qū)。合理(lǐ)植入公共圖書館、文(wén)化館、博物(wù)館，完善遊客服務(wù)中心、旅遊道路、旅遊廁所等配套設施。先進制造類特色小(xiǎo)鎮建設，要發展工業旅遊和科(kē)技(jì )旅遊。三産融合類特色小(xiǎo)鎮建設，要壯大休閑農業、鄉村旅遊、民(mín)宿經濟、農耕體(tǐ)驗等業态。
特色小(xiǎo)鎮規範健康發展導則
近年來各地區(qū)特色小(xiǎo)鎮建設取得一定成效，湧現出一批精(jīng)品特色小(xiǎo)鎮，促進了經濟轉型升級和新(xīn)型城鎮化建設，但也出現了部分(fēn)特色小(xiǎo)鎮概念混淆、内涵不清、主導産業薄弱等問題。為(wèi)加強對特色小(xiǎo)鎮發展的指導引導、規範管理(lǐ)和激勵約束，結合各地區(qū)各有關部門實踐探索，現圍繞特色小(xiǎo)鎮發展定位、空間布局、質(zhì)量效益、管理(lǐ)方式和底線(xiàn)約束等方面，提出普适性操作(zuò)性的基本指引。準确把握特色小(xiǎo)鎮發展定位，明确概念内涵、功能(néng)作(zuò)用(yòng)和主導産業，将之作(zuò)為(wèi)發展特色小(xiǎo)鎮的基礎和前提。（一）概念内涵。特色小(xiǎo)鎮是現代經濟發展到一定階段産生的新(xīn)型産業布局形态，是規劃用(yòng)地面積一般為(wèi)幾平方公裏的微型産業集聚區(qū)，既非行政建制鎮、也非傳統産業園區(qū)。特色小(xiǎo)鎮重在培育發展主導産業，吸引人才、技(jì )術、資金等先進要素集聚，具有細分(fēn)高端的鮮明産業特色、産城人文(wén)融合的多(duō)元功能(néng)特征、集約 的空間利用(yòng)特點，是産業特而強、功能(néng)聚而合、形态小(xiǎo)而美、機制新(xīn)而活的新(xīn)型發展空間。（二）功能(néng)作(zuò)用(yòng)。特色小(xiǎo)鎮是經濟高質(zhì)量發展的新(xīn)平台，依托小(xiǎo)尺度空間集聚細分(fēn)産業和企業，促進土地利用(yòng)效率提升、生産力布局優化和産業轉型升級；是新(xīn)型城鎮化建設的新(xīn)載體(tǐ)，疏解大城市中心城區(qū)非核心功能(néng)，吸納農業轉移人口進城就業生活，促進農業轉移人口市民(mín)化和就近城鎮化；是城鄉融合發展的新(xīn)支點，承接城市要素轉移，支撐城鄉産業協同發展。（三）産業主導。特色小(xiǎo)鎮應秉持少而精(jīng)、少而專方向，在确實具備客觀實際基礎條件的前提下确立主導産業，宜工則工、宜商則商、宜農則農、宜遊則遊，找準優勢、凸顯特色，切不可(kě)重複建設、千鎮一面，切不可(kě)憑空硬造、走樣變形，切不可(kě)一哄而上、貪多(duō)求全。制造業發達地區(qū)可(kě)着重發展先進制造類特色小(xiǎo)鎮，先進要素集聚地區(qū)可(kě)着重發展科(kē)技(jì )創新(xīn)、創意設計、數字經濟及金融服務(wù)類特色小(xiǎo)鎮，擁有相應資源禀賦地區(qū)可(kě)着重發展商貿流通、文(wén)化旅遊、體(tǐ)育運動及三産融合類特色小(xiǎo)鎮。遵循經濟規律、城鎮化規律和城鄉融合發展趨勢，因地制宜、實事求是，合理(lǐ)謀劃設計特色小(xiǎo)鎮空間布局。（四）區(qū)位條件。特色小(xiǎo)鎮布局應依據國(guó)土空間規劃，立足不同地區(qū)區(qū)位優勢、産業基礎和比較優勢，在擁有相對發達塊狀經濟或相對稀缺資源的區(qū)位進行布局。科(kē)學(xué)嚴謹論證布局選址可(kě)行性，以優化發展原有産業集聚區(qū)為(wèi)主、以培育發展新(xīn)興區(qū)域為(wèi)輔，重點布局在城市群、都市圈等優勢區(qū)域或其他(tā)有條件區(qū)域，重點關注市郊區(qū)域、城市新(xīn)區(qū)及交通沿線(xiàn)、景區(qū)周邊等區(qū)位。（五）建設邊界。特色小(xiǎo)鎮應邊界清晰、集中連片、空間相對獨立、四至範圍精(jīng)确，生産生活生态空間保持合理(lǐ)比例。在嚴格節約集約利用(yòng)土地的同時，特色小(xiǎo)鎮規劃用(yòng)地面積下限原則上不少于1平方公裏，其中建設用(yòng)地面積原則上不少于1/2平方公裏，保障生産生活所需空間和多(duō)元功能(néng)需要；規劃用(yòng)地面積上限原則上不多(duō)于5平方公裏，保障打造形成一刻鍾便民(mín)生活圈需要，文(wén)化旅遊、體(tǐ)育運動及三産融合等類型特色小(xiǎo)鎮規劃用(yòng)地面積上限可(kě)适當提高。鼓勵盤活存量和低效建設用(yòng)地，強化老舊廠區(qū)和老舊街(jiē)區(qū)等存量片區(qū)改造。（六）空間功能(néng)。特色小(xiǎo)鎮應在聚力發展主導産業的基礎上，推進生産生活生态“三生融合”、産業社區(qū)文(wén)化旅遊“四位一體(tǐ)”，打造優質(zhì)服務(wù)圈和繁榮商業圈。疊加現代社區(qū)功能(néng)，提高物(wù)業服務(wù)質(zhì)量，結合教育醫(yī)療養老育幼資源整體(tǐ)布局提供優質(zhì)公共服務(wù)，完善商貿流通和家政等商業服務(wù)。疊加文(wén)化功能(néng)，挖掘工業文(wén)化等産業衍生文(wén)化，建設展示整體(tǐ)圖景和文(wén)化魅力的公共空間，賦予獨特文(wén)化内核及印記，推動文(wén)化資源社會化利用(yòng)。疊加旅遊功能(néng)，促進産業與旅遊相結合，寓景觀于産業場景，增加景觀節點和開敞空間，實現實用(yòng)功能(néng)與審美功能(néng)相統一。（七）風貌形态。特色小(xiǎo)鎮建設應體(tǐ)現風貌整體(tǐ)性、空間立體(tǐ)性、平面協調性。尊重原有自然格局，促進地形地貌、傳統風貌與現代美學(xué)相融合。推進多(duō)維度全域增綠，建設“口袋公園”及小(xiǎo)微綠地，綠化覆蓋率原則上不低于30%，有條件的可(kě)依托既有水系營造藍綠交織的空間形态。體(tǐ)現建築外觀風格特色化和整體(tǐ)性，控制适宜的建築體(tǐ)量和高度。注重塑造色彩體(tǐ)系，加強屋頂、牆體(tǐ)、道路等公共空間美化亮化。堅持質(zhì)量 、效益優先，确保特色小(xiǎo)鎮投入強度夠、質(zhì)效水平高、創新(xīn)活力足、低碳效應強。（八）投入強度。特色小(xiǎo)鎮應聚焦産業細分(fēn)門類，結合産業發展現狀，選擇一個 有基礎、 潛力的門類作(zuò)為(wèi)主導産業，打造形成具有核心競争力的特色産業。做強做精(jīng)特色産業集群，特色産業投資占總投資比例原則上不低于60%，培育競争優勢強的領航企業。确保投資具備一定強度，建設期内建設用(yòng)地畝均累計投資額原則上不低于200萬元/畝，有條件地區(qū)可(kě)進一步提高，避免将一般項目組團甚至單體(tǐ)項目命名為(wèi)“特色小(xiǎo)鎮”。（九）質(zhì)效水平。特色小(xiǎo)鎮應聚焦高端産業和産業高端環節，提升産業價值鏈和産品附加值，全員勞動生産率原則上不低于20萬元/人。堅持經濟發展就業導向，擴大就業容量、提高就業質(zhì)量，單個特色小(xiǎo)鎮吸納就業人數原則上不少于2000人。建設用(yòng)地畝均繳納稅收額原則上不低于10萬元/年，有條件地區(qū)可(kě)進一步提高。文(wén)化旅遊類特色小(xiǎo)鎮接待遊客人數原則上不少于50萬人次/年。（十）創新(xīn)活力。特色小(xiǎo)鎮應聚焦創新(xīn)創業，培育新(xīn)産業新(xīn)業态新(xīn)商業模式，“三新(xīn)”經濟增加值占生産總值比重原則上不低于20%。先進制造、科(kē)技(jì )創新(xīn)、創意設計、數字經濟類特色小(xiǎo)鎮研發經費投入強度原則上不低于2.5%。健全研發設計、成果孵化、金融導入、場景應用(yòng)相結合的創新(xīn)創業服務(wù)體(tǐ)系。推動公共設施和建築等物(wù)聯網應用(yòng)，公共設施基本實現智能(néng)化。（十一）綠色低碳。特色小(xiǎo)鎮應按照碳達峰碳中和要求，協同推進經濟高質(zhì)量發展和生态環境高水平保護。推動能(néng)源清潔低碳安(ān)全 利用(yòng)，引導非化石能(néng)源消費和分(fēn)布式能(néng)源發展，有條件的可(kě)開展屋頂分(fēn)布式光伏開發，推行清潔取暖和合同能(néng)源管理(lǐ)。促進工業、建築、交通等領域低碳轉型，堅決遏制“兩高”項目盲目發展，大力發展綠色建築，推廣裝(zhuāng)配式建築、節能(néng)門窗和綠色建材，推進綠色施工。加強再生水利用(yòng)。堅持高标準、嚴要求，統籌加強特色小(xiǎo)鎮建設發展的全環節管控，建立特色小(xiǎo)鎮全生命期管理(lǐ)機制。（十二）方案編制。市縣級人民(mín)政府應根據本導則要求，結合當地經濟社會發展規劃及國(guó)土空間規劃，組織會同有關方面編制單個特色小(xiǎo)鎮建設方案，明确特色産業、四至範圍、功能(néng)分(fēn)區(qū)、投資運營主體(tǐ)、重點項目、建設方式、投融資模式、盈利模式等事項，落實國(guó)土空間規劃确定的地塊用(yòng)途、容積率等管控要求。對方案的科(kē)學(xué)性可(kě)行性合規性進行把關，組織相關領域專家進行研究論證，必要時以公布方案草(cǎo)案、組織聽證會等方式聽取意見。（十三）清單管理(lǐ)。省級發展改革部門應會同有關部門，按照嚴定标準、統一管理(lǐ)原則，建立本省份特色小(xiǎo)鎮清單。納入清單的應具備本導則提出的基礎條件，建設完成後應達到本導則明确的各項指标要求。堅持嚴控數量、提高質(zhì)量，人均GDP少于1萬美元省份的清單内特色小(xiǎo)鎮原則上不多(duō)于50個，鼓勵控制在30個以内。每年年底前公布清單，并報送國(guó)家發展改革委納入 特色小(xiǎo)鎮信息庫。國(guó)家發展改革委對各省份特色小(xiǎo)鎮清單實行“窗口指導”，加強監督、引導和督促調整。未納入各省份特色小(xiǎo)鎮清單的，各單位各機構不得自行冠名“特色小(xiǎo)鎮”或自行開工建設。（十四）動态調整。省級發展改革部門應會同有關方面，切實做好存量特色小(xiǎo)鎮管理(lǐ)，對此前國(guó)務(wù)院各有關部門或行業協會、地方各級人民(mín)政府、市場主體(tǐ)已建設或命名的特色小(xiǎo)鎮進行全面審核，将符合本導則要求及本省份管理(lǐ)細則的特色小(xiǎo)鎮納入清單，不符合的進行清理(lǐ)或更名。加強增量特色小(xiǎo)鎮管理(lǐ)，對市縣級人民(mín)政府動态報送的每個特色小(xiǎo)鎮建設方案進行及時審核，将通過審核的特色小(xiǎo)鎮納入清單。對清單内特色小(xiǎo)鎮進行定期評估，實行有進有退、優勝劣汰。（十五）建設方式。堅持市場化運作(zuò)、突出企業主體(tǐ)地位，鼓勵通過政策激勵引導、盤活存量資産、挖掘土地潛在價值等方式，培育專業性的特色小(xiǎo)鎮投資運營主體(tǐ)，引導大中小(xiǎo)微企業聯動發展。更好發揮政府作(zuò)用(yòng)，根據需要引導平台公司參與，加快項目審批（核準、備案）、用(yòng)地、環評、施工許可(kě)等前期工作(zuò)，依規開展土地綜合整治，布局管網、交通等市政公用(yòng)設施和産業配套設施，開展綜合體(tǐ)項目整體(tǐ)立項、建設用(yòng)地多(duō)功能(néng)複合利用(yòng)等探索試驗。（十六）投融資模式。建立以工商資本及金融資本為(wèi)主、以政府有效精(jīng)準投資為(wèi)輔的投融資模式。現金流健康的經營性項目、具備一定市場化運作(zuò)條件的準公益性項目，主要通過特色小(xiǎo)鎮投資運營主體(tǐ)自有資金先期投入，其中符合條件項目可(kě)通過申請注冊發行企業債券、鼓勵引導銀行業金融機構特别是開發性政策性金融機構參與等方式予以中長(cháng)期融資支持。公益性項目主要通過各級财政資金予以投入，其中符合條件項目可(kě)按規定分(fēn)别納入中央預算内投資、地方政府專項債券支持範圍。加強對特色小(xiǎo)鎮建設的動态監管，有效防範各類潛在風險，确保不突破各項紅線(xiàn)底線(xiàn)。（十七）合規用(yòng)地底線(xiàn)。嚴格落實 基本農田、生态保護紅線(xiàn)、城鎮開發邊界，不得改變國(guó)土空間規劃确定的空間管控内容，遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。堅持土地有償使用(yòng)，按宗地确定土地用(yòng)途，經營性建設用(yòng)地必須通過招标拍賣挂牌等方式确定土地使用(yòng)者，不得設置排他(tā)性競買條件。（十八）生态環保底線(xiàn)。嚴格落實區(qū)域生态環境分(fēn)區(qū)管控方案和生态環境準入清單要求。加強山水林田湖(hú)草(cǎo)系統治理(lǐ)修複監管，保護重要自然生态系統、自然遺迹、自然景觀和生物(wù)多(duō)樣性，嚴禁違法違規占用(yòng)以國(guó)家公園為(wèi)主體(tǐ)的自然保護地，嚴禁挖湖(hú)造景。嚴防污染物(wù)偷排和超标排放，防控噪聲和揚塵污染，因地制宜配備污水、垃圾、固廢、危廢、醫(yī)廢收集處理(lǐ)等環境基礎設施。（十九）債務(wù)防控底線(xiàn)。嚴控地方政府債務(wù)風險，縣級政府法定債務(wù)風險預警地區(qū)不得通過政府舉債建設，不得以地方政府回購(gòu)承諾或信用(yòng)擔保等方式增加地方政府隐性債務(wù)。綜合考慮地方現有财力、資金籌措和還款來源，穩妥把握公共設施開工建設節奏。（二十）房住不炒底線(xiàn)。嚴防房地産化傾向，特色小(xiǎo)鎮建設用(yòng)地主要用(yòng)于發展特色産業，其中住宅用(yòng)地主要用(yòng)于滿足特色小(xiǎo)鎮内就業人員自住需求和職住平衡要求。除原有傳統民(mín)居外，特色小(xiǎo)鎮建設用(yòng)地中住宅用(yòng)地占比原則上不超過30%，鼓勵控制在25%以下。結合所在市縣商品住房庫存消化周期，合理(lǐ)确定住宅用(yòng)地供應時序。（二十一）安(ān)全生産底線(xiàn)。嚴格維護人民(mín)生命财産安(ān)全，健全規劃、選址、建設、運維全過程安(ān)全風險管控制度。建立企業全員安(ān)全生産責任制度，壓實企業安(ān)全生産主體(tǐ)責任。督促企業按照行業安(ān)全生産規程标準，建立安(ān)全風險預防控制體(tǐ)系。（二十二）監測監督管理(lǐ)。地方各級人民(mín)政府應加強動态監管，對違反以上五條底線(xiàn)的行為(wèi)要限期整改，對性質(zhì)嚴重的要抓緊清理(lǐ)；對行政建制鎮錯誤命名的虛假“特色小(xiǎo)鎮”、單純房地産開發等項目自我冠名的“某某小(xiǎo)鎮”，以及停留在紙面上、并未開工建設的虛拟“特色小(xiǎo)鎮”，要立即除名。各級發展改革部門在開展項目審批（核準、備案）等工作(zuò)時，應加強對項目名稱的把關指導，規範使用(yòng)特色小(xiǎo)鎮全稱、防止簡稱為(wèi)小(xiǎo)鎮，防止各省份特色小(xiǎo)鎮清單外項目命名為(wèi)“特色小(xiǎo)鎮”。國(guó)辦發〔2021〕33号文(wén)件和本導則，是 特色小(xiǎo)鎮發展的基本遵循。各省份可(kě)以此為(wèi)依據，制定本省份特色小(xiǎo)鎮管理(lǐ)細則。本導則發布之日起，此前國(guó)務(wù)院各有關部門和單位印發的特色小(xiǎo)鎮文(wén)件同時廢止。
